國務(wù)院關(guān)于積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率的意見

欄目:政策法規(guī) 發(fā)布時(shí)間:2017-09-09
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國務(wù)院關(guān)于積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率的意見

國務(wù)院關(guān)于積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率的意見


國發(fā)〔2016〕54號(hào)



各省、自治區(qū)、直轄市人民政府,國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu):

近年來,我國企業(yè)杠桿率高企,債務(wù)規(guī)模增長過快,企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷加重。在國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境更趨復(fù)雜、我國經(jīng)濟(jì)下行壓力仍然較大的背景下,一些企業(yè)經(jīng)營困難加劇,一定程度上導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、重點(diǎn)做好“三去一降一補(bǔ)”工作的決策部署,促進(jìn)建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度,增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)中長期發(fā)展韌性,現(xiàn)就積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率(以下簡稱降杠桿)提出以下意見。

一、總體要求

降杠桿的總體思路是:全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神,認(rèn)真落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和政府工作報(bào)告部署,堅(jiān)持積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策取向,以市場化、法治化方式,通過推進(jìn)兼并重組、完善現(xiàn)代企業(yè)制度強(qiáng)化自我約束、盤活存量資產(chǎn)、優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、有序開展市場化銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)、依法破產(chǎn)、發(fā)展股權(quán)融資,積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率,助推供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,助推國有企業(yè)改革深化,助推經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和優(yōu)化布局,為經(jīng)濟(jì)長期持續(xù)健康發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。

在推進(jìn)降杠桿過程中,要堅(jiān)持以下基本原則:

市場化原則。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。債權(quán)人和債務(wù)人等市場主體依據(jù)自身需求開展或參與降杠桿,自主協(xié)商確定各類交易的價(jià)格與條件并自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自享收益。政府通過制定引導(dǎo)政策,完善相關(guān)監(jiān)管規(guī)則,維護(hù)公平競爭的市場秩序,做好必要的組織協(xié)調(diào)工作,保持社會(huì)穩(wěn)定,為降杠桿營造良好環(huán)境。

法治化原則。依法依規(guī)開展降杠桿工作,政府與各市場主體都要嚴(yán)格依法行事,尤其要注重保護(hù)債權(quán)人、投資者和企業(yè)職工合法權(quán)益。加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè),防范道德風(fēng)險(xiǎn),嚴(yán)厲打擊逃廢債行為,防止應(yīng)由市場主體承擔(dān)的責(zé)任不合理地轉(zhuǎn)嫁給政府或其他相關(guān)主體。明確政府責(zé)任范圍,政府不承擔(dān)損失的兜底責(zé)任。

有序開展原則。降杠桿要把握好穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、防風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系,注意防范和化解降杠桿過程中可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險(xiǎn)。尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律,充分考慮不同類型行業(yè)和企業(yè)的杠桿特征,分類施策,有扶有控,不搞“一刀切”,防止一哄而起,穩(wěn)妥有序地予以推進(jìn)。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原則。降杠桿是一項(xiàng)時(shí)間跨度較長的系統(tǒng)工程。要立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn),標(biāo)本兼治、綜合施策。要把建立規(guī)范現(xiàn)代企業(yè)制度、完善公司治理結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化自身約束機(jī)制作為降杠桿的根本途徑。降杠桿要綜合運(yùn)用多種手段,與企業(yè)改組改制、降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本、化解過剩產(chǎn)能、促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等工作有機(jī)結(jié)合、協(xié)同推進(jìn)。

二、主要途徑

(一)積極推進(jìn)企業(yè)兼并重組。

1.鼓勵(lì)跨地區(qū)、跨所有制兼并重組。支持通過兼并重組培育優(yōu)質(zhì)企業(yè)。進(jìn)一步打破地方保護(hù)、區(qū)域封鎖,鼓勵(lì)企業(yè)跨地區(qū)開展兼并重組。推動(dòng)混合所有制改革,鼓勵(lì)國有企業(yè)通過出讓股份、增資擴(kuò)股、合資合作等方式引入民營資本。加快壟斷行業(yè)改革,向民營資本開放壟斷行業(yè)的競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

2.推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)兼并重組。發(fā)揮好產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)作用,鼓勵(lì)產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)加大兼并重組力度,加快“僵尸企業(yè)”退出,有效化解過剩產(chǎn)能,實(shí)現(xiàn)市場出清。加大對(duì)產(chǎn)業(yè)集中度不高、同質(zhì)化競爭突出行業(yè)或產(chǎn)業(yè)的聯(lián)合重組,加強(qiáng)資源整合,發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì),實(shí)施減員增效,提高綜合競爭力。

3.引導(dǎo)企業(yè)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)重組。引導(dǎo)企業(yè)精益化經(jīng)營,突出主業(yè),優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈布局,克服盲目擴(kuò)張粗放經(jīng)營。通過出售轉(zhuǎn)讓非主業(yè)或低收益業(yè)務(wù)回收資金、減少債務(wù)和支出,降低企業(yè)資金低效占用,提高企業(yè)運(yùn)營效率和經(jīng)營效益。

4.加大對(duì)企業(yè)兼并重組的金融支持。通過并購貸款等措施,支持符合條件的企業(yè)開展并購重組。允許符合條件的企業(yè)通過發(fā)行優(yōu)先股、可轉(zhuǎn)換債券等方式籌集兼并重組資金。進(jìn)一步創(chuàng)新融資方式,滿足企業(yè)兼并重組不同階段的融資需求。鼓勵(lì)各類投資者通過股權(quán)投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等形式參與企業(yè)兼并重組。

(二)完善現(xiàn)代企業(yè)制度強(qiáng)化自我約束。

5.建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度。建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度、完善公司治理結(jié)構(gòu),對(duì)企業(yè)負(fù)債行為建立權(quán)責(zé)明確、制衡有效的決策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制,加強(qiáng)企業(yè)自身財(cái)務(wù)杠桿約束,合理安排債務(wù)融資規(guī)模,有效控制企業(yè)杠桿率,形成合理資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)。

6.明確企業(yè)降杠桿的主體責(zé)任。企業(yè)是降杠桿的第一責(zé)任主體。強(qiáng)化企業(yè)管理層資產(chǎn)負(fù)債管理責(zé)任,合理設(shè)計(jì)激勵(lì)約束制度,處理好企業(yè)長期發(fā)展和短期業(yè)績的關(guān)系,樹立審慎經(jīng)營觀念,防止激進(jìn)經(jīng)營過度負(fù)債。落實(shí)企業(yè)股東責(zé)任,按照出資義務(wù)依法繳足出資,根據(jù)股權(quán)先于債權(quán)吸收損失原則承擔(dān)必要的降杠桿成本。

7.強(qiáng)化國有企業(yè)降杠桿的考核機(jī)制。各級(jí)國有資產(chǎn)管理部門應(yīng)切實(shí)履行職責(zé),積極推動(dòng)國有企業(yè)降杠桿工作,將降杠桿納入國有資產(chǎn)管理部門對(duì)國有企業(yè)的業(yè)績考核體系。統(tǒng)籌運(yùn)用政績考核、人事任免、創(chuàng)新型試點(diǎn)政策傾斜等機(jī)制,調(diào)動(dòng)地方各級(jí)人民政府和國有企業(yè)降杠桿的積極性。

(三)多措并舉盤活企業(yè)存量資產(chǎn)。

8.分類清理企業(yè)存量資產(chǎn)。規(guī)范化清理資產(chǎn),做好閑置存量資產(chǎn)相關(guān)盡職調(diào)查、資產(chǎn)清查、財(cái)產(chǎn)評(píng)估等工作,清退無效資產(chǎn),實(shí)現(xiàn)人資分離,使資產(chǎn)達(dá)到可交易狀態(tài)。

9.采取多種方式盤活閑置資產(chǎn)。對(duì)土地、廠房、設(shè)備等閑置資產(chǎn)以及各類重資產(chǎn),采取出售、轉(zhuǎn)讓、租賃、回租、招商合作等多種形式予以盤活,實(shí)現(xiàn)有效利用。引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易市場,充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)交易市場價(jià)格發(fā)現(xiàn)、價(jià)值實(shí)現(xiàn)功能。

10.加大存量資產(chǎn)整合力度。鼓勵(lì)企業(yè)整合內(nèi)部資源,將與主業(yè)相關(guān)的資產(chǎn)整合清理后并入主業(yè)板塊,提高存量資產(chǎn)的利用水平,改善企業(yè)經(jīng)營效益。

11.有序開展企業(yè)資產(chǎn)證券化。按照“真實(shí)出售、破產(chǎn)隔離”原則,積極開展以企業(yè)應(yīng)收賬款、租賃債權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)利和基礎(chǔ)設(shè)施、商業(yè)物業(yè)等不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)益為基礎(chǔ)資產(chǎn)的資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)。支持房地產(chǎn)企業(yè)通過發(fā)展房地產(chǎn)信托投資基金向輕資產(chǎn)經(jīng)營模式轉(zhuǎn)型。

(四)多方式優(yōu)化企業(yè)債務(wù)結(jié)構(gòu)。

12.推動(dòng)企業(yè)開展債務(wù)清理和債務(wù)整合。加大清欠力度,減少無效占用,加快資金周轉(zhuǎn),降低資產(chǎn)負(fù)債率。多措并舉清理因擔(dān)保圈、債務(wù)鏈形成的三角債。加快清理以政府、大企業(yè)為源頭的資金拖欠,推動(dòng)開展中小企業(yè)應(yīng)收賬款融資。對(duì)發(fā)展前景良好、生產(chǎn)經(jīng)營較為正常,有技術(shù)、有訂單,但由于階段性原因成為資金拖欠源頭的企業(yè),鼓勵(lì)充分調(diào)動(dòng)多方力量,在政策允許范圍內(nèi),統(tǒng)籌運(yùn)用盤活資產(chǎn)、發(fā)行債券和銀行信貸等多種手段,予以必要支持。

13.降低企業(yè)財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。加快公司信用類債券產(chǎn)品創(chuàng)新,豐富債券品種,推動(dòng)企業(yè)在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下利用債券市場提高直接融資比重,優(yōu)化企業(yè)債務(wù)結(jié)構(gòu)。鼓勵(lì)企業(yè)加強(qiáng)資金集中管理,支持符合條件的企業(yè)設(shè)立財(cái)務(wù)公司,加強(qiáng)內(nèi)部資金融通,提高企業(yè)資金使用效率。通過大力發(fā)展政府支持的擔(dān)保機(jī)構(gòu)等措施,提高企業(yè)信用等級(jí),降低融資成本。

(五)有序開展市場化銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)。

14.以市場化法治化方式開展債轉(zhuǎn)股。由銀行、實(shí)施機(jī)構(gòu)和企業(yè)依據(jù)國家政策導(dǎo)向自主協(xié)商確定轉(zhuǎn)股對(duì)象、轉(zhuǎn)股債權(quán)以及轉(zhuǎn)股價(jià)格和條件,實(shí)施機(jī)構(gòu)市場化籌集債轉(zhuǎn)股所需資金,并多渠道、多方式實(shí)現(xiàn)股權(quán)市場化退出。

15.以促進(jìn)優(yōu)勝劣汰為目的開展市場化債轉(zhuǎn)股。鼓勵(lì)面向發(fā)展前景良好但遇到暫時(shí)困難的優(yōu)質(zhì)企業(yè)開展市場化債轉(zhuǎn)股,嚴(yán)禁將“僵尸企業(yè)”、失信企業(yè)和不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)作為市場化債轉(zhuǎn)股對(duì)象。

16.鼓勵(lì)多類型實(shí)施機(jī)構(gòu)參與開展市場化債轉(zhuǎn)股。除國家另有規(guī)定外,銀行不得直接將債權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)。銀行將債權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)應(yīng)通過向?qū)嵤C(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓債權(quán)、由實(shí)施機(jī)構(gòu)將債權(quán)轉(zhuǎn)為對(duì)象企業(yè)股權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)。鼓勵(lì)金融資產(chǎn)管理公司、保險(xiǎn)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、國有資本投資運(yùn)營公司等多種類型實(shí)施機(jī)構(gòu)參與開展市場化債轉(zhuǎn)股;支持銀行充分利用現(xiàn)有符合條件的所屬機(jī)構(gòu),或允許申請(qǐng)?jiān)O(shè)立符合規(guī)定的新機(jī)構(gòu)開展市場化債轉(zhuǎn)股;鼓勵(lì)實(shí)施機(jī)構(gòu)引入社會(huì)資本,發(fā)展混合所有制,增強(qiáng)資本實(shí)力。

(六)依法依規(guī)實(shí)施企業(yè)破產(chǎn)。

17.建立健全依法破產(chǎn)的體制機(jī)制。充分發(fā)揮企業(yè)破產(chǎn)在解決債務(wù)矛盾、公平保障各方權(quán)利、優(yōu)化資源配置等方面的重要作用。完善破產(chǎn)清算司法解釋和司法政策。健全破產(chǎn)管理人制度。探索建立關(guān)聯(lián)企業(yè)合并破產(chǎn)制度。細(xì)化工作流程規(guī)則,切實(shí)解決破產(chǎn)程序中的違法執(zhí)行問題。支持法院建立專門清算與破產(chǎn)審判庭,積極支持優(yōu)化法官配備并加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn),強(qiáng)化破產(chǎn)司法能力建設(shè)。規(guī)范和引導(dǎo)律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)依法履職,增強(qiáng)破產(chǎn)清算服務(wù)能力。

18.因企制宜實(shí)施企業(yè)破產(chǎn)清算、重整與和解。對(duì)于扭虧無望、已失去生存發(fā)展前景的“僵尸企業(yè)”,要破除障礙,依司法程序進(jìn)行破產(chǎn)清算,全面清查破產(chǎn)企業(yè)財(cái)產(chǎn),清償破產(chǎn)企業(yè)債務(wù)并注銷破產(chǎn)企業(yè)法人資格,妥善安置人員。對(duì)符合破產(chǎn)條件但仍有發(fā)展前景的企業(yè),支持債權(quán)人和企業(yè)按照法院破產(chǎn)重整程序或自主協(xié)商對(duì)企業(yè)進(jìn)行債務(wù)重組。鼓勵(lì)企業(yè)與債權(quán)人依據(jù)破產(chǎn)和解程序達(dá)成和解協(xié)議,實(shí)施和解。在企業(yè)破產(chǎn)過程中,切實(shí)發(fā)揮債權(quán)人委員會(huì)作用,保護(hù)各類債權(quán)人和企業(yè)職工合法權(quán)益。

19.健全企業(yè)破產(chǎn)配套制度。政府與法院依法依規(guī)加強(qiáng)企業(yè)破產(chǎn)工作溝通協(xié)調(diào),解決破產(chǎn)程序啟動(dòng)難問題,做好破產(chǎn)企業(yè)職工安置和權(quán)益保障、企業(yè)互保聯(lián)保和民間融資風(fēng)險(xiǎn)化解、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等各方面工作。加快完善清算后工商登記注銷等配套政策。

(七)積極發(fā)展股權(quán)融資。

20.加快健全和完善多層次股權(quán)市場。加快完善全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng),健全小額、快速、靈活、多元的投融資體制。研究全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)掛牌公司轉(zhuǎn)板創(chuàng)業(yè)板相關(guān)制度。規(guī)范發(fā)展服務(wù)中小微企業(yè)的區(qū)域性股權(quán)市場。支持區(qū)域性股權(quán)市場運(yùn)營模式和服務(wù)方式創(chuàng)新,強(qiáng)化融資功能。

21.推動(dòng)交易所市場平穩(wěn)健康發(fā)展。進(jìn)一步發(fā)展壯大證券交易所主板,深入發(fā)展中小企業(yè)板,深化創(chuàng)業(yè)板改革,加強(qiáng)發(fā)行、退市、交易等基礎(chǔ)性制度建設(shè),切實(shí)加強(qiáng)市場監(jiān)管,依法保護(hù)投資者權(quán)益,支持符合條件的企業(yè)在證券交易所市場發(fā)行股票進(jìn)行股權(quán)融資。

22.創(chuàng)新和豐富股權(quán)融資工具。大力發(fā)展私募股權(quán)投資基金,促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資。創(chuàng)新財(cái)政資金使用方式,發(fā)揮產(chǎn)業(yè)投資基金的引導(dǎo)作用。規(guī)范發(fā)展各類股權(quán)類受托管理資金。在有效監(jiān)管的前提下,探索運(yùn)用股債結(jié)合、投貸聯(lián)動(dòng)和夾層融資工具。

23.拓寬股權(quán)融資資金來源。鼓勵(lì)保險(xiǎn)資金、年金、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金等長期性資金按相關(guān)規(guī)定進(jìn)行股權(quán)投資。有序引導(dǎo)儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為股本投資。積極有效引進(jìn)國外直接投資和國外創(chuàng)業(yè)投資資金。

三、營造良好的市場與政策環(huán)境

24.落實(shí)和完善降杠桿財(cái)稅支持政策。發(fā)揮積極的財(cái)政政策作用,落實(shí)并完善企業(yè)兼并重組、破產(chǎn)清算、資產(chǎn)證券化、債轉(zhuǎn)股和銀行不良資產(chǎn)核銷等相關(guān)稅收政策。根據(jù)需要,采取適當(dāng)財(cái)政支持方式激勵(lì)引導(dǎo)降杠桿。

25.提高銀行不良資產(chǎn)核銷和處置能力。拓寬不良資產(chǎn)市場轉(zhuǎn)讓渠道,探索擴(kuò)大銀行不良資產(chǎn)受讓主體,強(qiáng)化不良資產(chǎn)處置市場競爭。加大力度落實(shí)不良資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓政策,支持銀行向金融資產(chǎn)管理公司打包轉(zhuǎn)讓不良資產(chǎn)。推動(dòng)銀行不良資產(chǎn)證券化。多渠道補(bǔ)充銀行核心和非核心資本,提高損失吸收能力。

26.加強(qiáng)市場主體信用約束。建立相關(guān)企業(yè)和機(jī)構(gòu)及其法定代表人、高級(jí)管理人員的信用記錄,并納入全國信用信息共享平臺(tái)。構(gòu)建參與各方失信行為聯(lián)合懲戒機(jī)制,依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)嚴(yán)格追究惡意逃廢債和國有資產(chǎn)流失等違法違規(guī)單位及相關(guān)人員責(zé)任。

27.強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)授信約束。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)通過建立債權(quán)人委員會(huì)、聯(lián)合授信等機(jī)制,完善客戶信息共享,綜合確定企業(yè)授信額度,并可通過合同約定等方式,避免過度授信,防止企業(yè)杠桿率超出合理水平。對(duì)授信銀行超過一定數(shù)量、授信金額超過一定規(guī)模的企業(yè)原則上以銀團(tuán)聯(lián)合方式發(fā)放貸款,有效限制對(duì)高杠桿企業(yè)貸款。

28.健全投資者適當(dāng)性管理制度。合理確定投資者參與降杠桿的資格與條件。鼓勵(lì)具有豐富企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)或?qū)I(yè)投資分析能力,并有相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)承受力的機(jī)構(gòu)投資者參與企業(yè)市場化降杠桿。完善個(gè)人投資者適當(dāng)性管理制度,依法建立合格個(gè)人投資者識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)和自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的信用承諾制度,防止不合格個(gè)人投資者投資降杠桿相關(guān)金融產(chǎn)品和超出能力承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

29.切實(shí)減輕企業(yè)社會(huì)負(fù)擔(dān)。完善減輕企業(yè)非債務(wù)負(fù)擔(dān)配套政策,落實(shí)已出臺(tái)的各項(xiàng)清理規(guī)范涉企行政性、事業(yè)性收費(fèi)以及具有強(qiáng)制壟斷性的經(jīng)營服務(wù)收費(fèi)、行業(yè)協(xié)會(huì)涉企收費(fèi)政策。加大對(duì)企業(yè)在降杠桿過程中剝離相關(guān)社會(huì)負(fù)擔(dān)和輔業(yè)資產(chǎn)的政策支持力度。

30.穩(wěn)妥做好重組企業(yè)的職工分流安置工作。各級(jí)人民政府要高度重視降杠桿過程中的職工安置,充分發(fā)揮企業(yè)主體作用,多措并舉做好職工安置工作。鼓勵(lì)企業(yè)充分挖掘內(nèi)部潛力,通過協(xié)商薪酬、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)等方式,穩(wěn)定現(xiàn)有工作崗位。支持企業(yè)依靠現(xiàn)有場地、設(shè)施、技術(shù)開辟新的就業(yè)崗位。對(duì)不裁員或少裁員的企業(yè),按規(guī)定由失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施穩(wěn)崗補(bǔ)貼政策。依法妥善處理職工勞動(dòng)關(guān)系,穩(wěn)妥接續(xù)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系,按規(guī)定落實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)待遇。積極做好再就業(yè)幫扶,落實(shí)就業(yè)扶持政策,加大職業(yè)培訓(xùn)力度,提供公共就業(yè)服務(wù),對(duì)就業(yè)困難人員按規(guī)定實(shí)施公益性崗位托底安置。

31.落實(shí)產(chǎn)業(yè)升級(jí)配套政策。進(jìn)一步落實(shí)重點(diǎn)行業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和化解過剩產(chǎn)能的配套支持措施,加大對(duì)重點(diǎn)企業(yè)兼并重組和產(chǎn)業(yè)整合的支持力度,發(fā)揮產(chǎn)業(yè)投資基金作用,吸引社會(huì)資本參與,實(shí)行市場化運(yùn)作,推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)破局性、戰(zhàn)略性重組,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈整合及產(chǎn)業(yè)融合,通過資源重新配置降低企業(yè)杠桿率,進(jìn)一步提升優(yōu)質(zhì)企業(yè)競爭力。

32.嚴(yán)密監(jiān)測和有效防范風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)政策協(xié)調(diào),強(qiáng)化信息溝通與研判預(yù)警,提高防范風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)見性、有效性,嚴(yán)密監(jiān)控降杠桿可能導(dǎo)致的股市、匯市、債市等金融市場風(fēng)險(xiǎn),防止風(fēng)險(xiǎn)跨市場傳染。填補(bǔ)監(jiān)管空白與漏洞,實(shí)現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋,完善風(fēng)險(xiǎn)處置預(yù)案,嚴(yán)守不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

33.規(guī)范履行相關(guān)程序。在降杠桿過程中,涉及政府管理事項(xiàng)的,要嚴(yán)格履行相關(guān)核準(zhǔn)或備案程序,嚴(yán)禁違法違規(guī)操作。為適應(yīng)開展降杠桿工作的需要,有關(guān)部門和單位應(yīng)進(jìn)一步明確、規(guī)范和簡化相關(guān)程序,提高行政效率。

34.更好發(fā)揮政府作用。政府在降杠桿工作中的職責(zé)是制定規(guī)則,完善政策,適當(dāng)引導(dǎo),依法監(jiān)督,維護(hù)公平競爭的市場秩序,保持社會(huì)穩(wěn)定,做好職工合法權(quán)益保護(hù)等社會(huì)保障兜底工作,確保降杠桿在市場化、法治化軌道上平穩(wěn)有序推進(jìn)。政府在引導(dǎo)降杠桿過程中,要依法依規(guī)、遵循規(guī)律、規(guī)范行為,不干預(yù)降杠桿工作中各市場主體的相關(guān)決策和具體事務(wù)。同時(shí),各級(jí)人民政府要切實(shí)履行好國有企業(yè)出資人職責(zé),在國有企業(yè)降杠桿決策中依照法律法規(guī)和公司章程行使國有股東權(quán)利。

國家發(fā)展改革委、人民銀行、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)等相關(guān)部門和單位要建立積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率部際聯(lián)席會(huì)議制度,加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)指導(dǎo),完善配套措施,組織先行先試,統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)工作。及時(shí)了解新情況,研究、解決降杠桿過程中出現(xiàn)的新問題。通過多種方式,加強(qiáng)輿論引導(dǎo),適時(shí)適度做好宣傳報(bào)道和政策解讀工作,回應(yīng)社會(huì)關(guān)切,營造良好的輿論環(huán)境。及時(shí)歸集、整理降杠桿相關(guān)信息并進(jìn)行分析研究,適時(shí)開展降杠桿政策效果評(píng)估,重大問題及時(shí)向國務(wù)院報(bào)告。


附件:關(guān)于市場化銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)的指導(dǎo)意見

                            國務(wù)院

                           2016年9月22日

(此件公開發(fā)布)


附件


關(guān)于市場化銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)的指導(dǎo)意見


為貫徹落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神和政府工作報(bào)告部署,切實(shí)降低企業(yè)杠桿率,增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)中長期發(fā)展韌性,現(xiàn)就市場化銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)(以下簡稱債轉(zhuǎn)股)提出以下指導(dǎo)意見。

一、重要意義

為有效落實(shí)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革決策部署,支持有較好發(fā)展前景但遇到暫時(shí)困難的優(yōu)質(zhì)企業(yè)渡過難關(guān),有必要采取市場化債轉(zhuǎn)股等綜合措施提升企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展能力。在當(dāng)前形勢下對(duì)具備條件的企業(yè)開展市場化債轉(zhuǎn)股,是穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、防風(fēng)險(xiǎn)的重要結(jié)合點(diǎn),可以有效降低企業(yè)杠桿率,增強(qiáng)企業(yè)資本實(shí)力,防范企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);有利于幫助企業(yè)降本增效,增強(qiáng)競爭力,實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰;有利于推動(dòng)企業(yè)股權(quán)多元化,促進(jìn)企業(yè)改組改制,完善現(xiàn)代企業(yè)制度;有利于加快多層次資本市場建設(shè),提高直接融資比重,優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)。

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善,當(dāng)前具有開展市場化債轉(zhuǎn)股的較好條件。公司法、證券法、企業(yè)破產(chǎn)法、公司注冊(cè)資本登記管理規(guī)定等法律法規(guī)已較為完備,為開展市場化債轉(zhuǎn)股提供了重要制度保障;銀行、金融資產(chǎn)管理公司和有關(guān)企業(yè)治理結(jié)構(gòu)更加完善,在資產(chǎn)處置、企業(yè)重組和資本市場業(yè)務(wù)方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn),為開展債轉(zhuǎn)股提供了市場化的主體條件。

二、總體要求

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神,認(rèn)真落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和政府工作報(bào)告部署,遵循法治化原則、按照市場化方式有序開展銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán),緊密結(jié)合深化企業(yè)改革,切實(shí)降低企業(yè)杠桿率,助推完善現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)降本增效,助推多層次資本市場建設(shè)、提高直接融資比重,助推供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、增強(qiáng)企業(yè)競爭力和發(fā)展后勁。

開展市場化債轉(zhuǎn)股要遵循以下基本原則:

市場運(yùn)作,政策引導(dǎo)。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,建立債轉(zhuǎn)股的對(duì)象企業(yè)市場化選擇、價(jià)格市場化定價(jià)、資金市場化籌集、股權(quán)市場化退出等長效機(jī)制,政府不強(qiáng)制企業(yè)、銀行及其他機(jī)構(gòu)參與債轉(zhuǎn)股,不搞拉郎配。政府通過制定必要的引導(dǎo)政策,完善相關(guān)監(jiān)管規(guī)則,依法加強(qiáng)監(jiān)督,維護(hù)公平競爭的市場秩序,保持社會(huì)穩(wěn)定,為市場化債轉(zhuǎn)股營造良好環(huán)境。

遵循法治,防范風(fēng)險(xiǎn)。健全審慎監(jiān)管規(guī)則,確保銀行轉(zhuǎn)股債權(quán)潔凈轉(zhuǎn)讓、真實(shí)出售,有效實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隔離,防止企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)向金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移。依法依規(guī)有序開展市場化債轉(zhuǎn)股,政府和市場主體都應(yīng)依法行事。加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè),防范道德風(fēng)險(xiǎn),嚴(yán)厲打擊逃廢債行為,防止應(yīng)由市場主體承擔(dān)的責(zé)任不合理地轉(zhuǎn)嫁給政府或其他相關(guān)主體。明確政府責(zé)任范圍,政府不承擔(dān)損失的兜底責(zé)任。

重在改革,協(xié)同推進(jìn)。開展市場化債轉(zhuǎn)股要與深化企業(yè)改革、降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本、化解過剩產(chǎn)能和企業(yè)兼并重組等工作有機(jī)結(jié)合、協(xié)同推進(jìn)。債轉(zhuǎn)股企業(yè)要同步建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善公司治理結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制、提升管理水平和創(chuàng)新能力,為長期持續(xù)健康發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

三、實(shí)施方式

(一)明確適用企業(yè)和債權(quán)范圍。

市場化債轉(zhuǎn)股對(duì)象企業(yè)由各相關(guān)市場主體依據(jù)國家政策導(dǎo)向自主協(xié)商確定。

市場化債轉(zhuǎn)股對(duì)象企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備以下條件:發(fā)展前景較好,具有可行的企業(yè)改革計(jì)劃和脫困安排;主要生產(chǎn)裝備、產(chǎn)品、能力符合國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向,技術(shù)先進(jìn),產(chǎn)品有市場,環(huán)保和安全生產(chǎn)達(dá)標(biāo);信用狀況較好,無故意違約、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)等不良信用記錄。

鼓勵(lì)面向發(fā)展前景良好但遇到暫時(shí)困難的優(yōu)質(zhì)企業(yè)開展市場化債轉(zhuǎn)股,包括:因行業(yè)周期性波動(dòng)導(dǎo)致困難但仍有望逆轉(zhuǎn)的企業(yè);因高負(fù)債而財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)過重的成長型企業(yè),特別是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的成長型企業(yè);高負(fù)債居于產(chǎn)能過剩行業(yè)前列的關(guān)鍵性企業(yè)以及關(guān)系國家安全的戰(zhàn)略性企業(yè)。

禁止將下列情形的企業(yè)作為市場化債轉(zhuǎn)股對(duì)象:扭虧無望、已失去生存發(fā)展前景的“僵尸企業(yè)”;有惡意逃廢債行為的企業(yè);債權(quán)債務(wù)關(guān)系復(fù)雜且不明晰的企業(yè);有可能助長過剩產(chǎn)能擴(kuò)張和增加庫存的企業(yè)。

轉(zhuǎn)股債權(quán)范圍以銀行對(duì)企業(yè)發(fā)放貸款形成的債權(quán)為主,適當(dāng)考慮其他類型債權(quán)。轉(zhuǎn)股債權(quán)質(zhì)量類型由債權(quán)人、企業(yè)和實(shí)施機(jī)構(gòu)自主協(xié)商確定。

(二)通過實(shí)施機(jī)構(gòu)開展市場化債轉(zhuǎn)股。

除國家另有規(guī)定外,銀行不得直接將債權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)。銀行將債權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán),應(yīng)通過向?qū)嵤C(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓債權(quán)、由實(shí)施機(jī)構(gòu)將債權(quán)轉(zhuǎn)為對(duì)象企業(yè)股權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)。

鼓勵(lì)金融資產(chǎn)管理公司、保險(xiǎn)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、國有資本投資運(yùn)營公司等多種類型實(shí)施機(jī)構(gòu)參與開展市場化債轉(zhuǎn)股;支持銀行充分利用現(xiàn)有符合條件的所屬機(jī)構(gòu),或允許申請(qǐng)?jiān)O(shè)立符合規(guī)定的新機(jī)構(gòu)開展市場化債轉(zhuǎn)股;鼓勵(lì)實(shí)施機(jī)構(gòu)引入社會(huì)資本,發(fā)展混合所有制,增強(qiáng)資本實(shí)力。

鼓勵(lì)銀行向非本行所屬實(shí)施機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓債權(quán)實(shí)施轉(zhuǎn)股,支持不同銀行通過所屬實(shí)施機(jī)構(gòu)交叉實(shí)施市場化債轉(zhuǎn)股。銀行所屬實(shí)施機(jī)構(gòu)面向本行債權(quán)開展市場化債轉(zhuǎn)股應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)監(jiān)管要求。

鼓勵(lì)各類實(shí)施機(jī)構(gòu)公開、公平、公正競爭開展市場化債轉(zhuǎn)股,支持各類實(shí)施機(jī)構(gòu)之間以及實(shí)施機(jī)構(gòu)與私募股權(quán)投資基金等股權(quán)投資機(jī)構(gòu)之間開展合作。

(三)自主協(xié)商確定市場化債轉(zhuǎn)股價(jià)格和條件。

銀行、企業(yè)和實(shí)施機(jī)構(gòu)自主協(xié)商確定債權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)股價(jià)格和條件。對(duì)于涉及多個(gè)債權(quán)人的,可以由最大債權(quán)人或主動(dòng)發(fā)起市場化債轉(zhuǎn)股的債權(quán)人牽頭成立債權(quán)人委員會(huì)進(jìn)行協(xié)調(diào)。

經(jīng)批準(zhǔn),允許參考股票二級(jí)市場交易價(jià)格確定國有上市公司轉(zhuǎn)股價(jià)格,允許參考競爭性市場報(bào)價(jià)或其他公允價(jià)格確定國有非上市公司轉(zhuǎn)股價(jià)格。為適應(yīng)開展市場化債轉(zhuǎn)股工作的需要,應(yīng)進(jìn)一步明確、規(guī)范國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓相關(guān)程序。

完善優(yōu)先股發(fā)行政策,允許通過協(xié)商并經(jīng)法定程序把債權(quán)轉(zhuǎn)換為優(yōu)先股,依法合理確定優(yōu)先股股東權(quán)益。

(四)市場化籌集債轉(zhuǎn)股資金。

債轉(zhuǎn)股所需資金由實(shí)施機(jī)構(gòu)充分利用各種市場化方式和渠道籌集,鼓勵(lì)實(shí)施機(jī)構(gòu)依法依規(guī)面向社會(huì)投資者募集資金,特別是可用于股本投資的資金,包括各類受托管理的資金。支持符合條件的實(shí)施機(jī)構(gòu)發(fā)行專項(xiàng)用于市場化債轉(zhuǎn)股的金融債券,探索發(fā)行用于市場化債轉(zhuǎn)股的企業(yè)債券,并適當(dāng)簡化審批程序。

(五)規(guī)范履行股權(quán)變更等相關(guān)程序。

債轉(zhuǎn)股企業(yè)應(yīng)依法進(jìn)行公司設(shè)立或股東變更、董事會(huì)重組等,完成工商注冊(cè)登記或變更登記手續(xù)。涉及上市公司增發(fā)股份的應(yīng)履行證券監(jiān)管部門規(guī)定的相關(guān)程序。

(六)依法依規(guī)落實(shí)和保護(hù)股東權(quán)利。

市場化債轉(zhuǎn)股實(shí)施后,要保障實(shí)施機(jī)構(gòu)享有公司法規(guī)定的各項(xiàng)股東權(quán)利,在法律和公司章程規(guī)定范圍內(nèi)參與公司治理和企業(yè)重大經(jīng)營決策,進(jìn)行股權(quán)管理。

銀行所屬實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)確定在債轉(zhuǎn)股企業(yè)中的合理持股份額,并根據(jù)公司法等法律法規(guī)要求承擔(dān)有限責(zé)任。

(七)采取多種市場化方式實(shí)現(xiàn)股權(quán)退出。

實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)股權(quán)有退出預(yù)期的,可與企業(yè)協(xié)商約定所持股權(quán)的退出方式。債轉(zhuǎn)股企業(yè)為上市公司的,債轉(zhuǎn)股股權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓退出,轉(zhuǎn)讓時(shí)應(yīng)遵守限售期等證券監(jiān)管規(guī)定。債轉(zhuǎn)股企業(yè)為非上市公司的,鼓勵(lì)利用并購、全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)掛牌、區(qū)域性股權(quán)市場交易、證券交易所上市等渠道實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓退出。

四、營造良好環(huán)境

(一)規(guī)范政府行為。

在市場化債轉(zhuǎn)股過程中,政府的職責(zé)是制定規(guī)則,完善政策,依法監(jiān)督,維護(hù)公平競爭的市場秩序,保持社會(huì)穩(wěn)定,做好職工合法權(quán)益保護(hù)等社會(huì)保障兜底工作,確保債轉(zhuǎn)股在市場化、法治化軌道上平穩(wěn)有序推進(jìn)。

各級(jí)人民政府及其部門不干預(yù)債轉(zhuǎn)股市場主體具體事務(wù),不得確定具體轉(zhuǎn)股企業(yè),不得強(qiáng)行要求銀行開展債轉(zhuǎn)股,不得指定轉(zhuǎn)股債權(quán),不得干預(yù)債轉(zhuǎn)股定價(jià)和條件設(shè)定,不得妨礙轉(zhuǎn)股股東行使股東權(quán)利,不得干預(yù)債轉(zhuǎn)股企業(yè)日常經(jīng)營。同時(shí),各級(jí)人民政府要切實(shí)履行好國有企業(yè)出資人職責(zé),在國有企業(yè)債轉(zhuǎn)股決策中依照法律法規(guī)和公司章程行使國有股東權(quán)利。

(二)推動(dòng)企業(yè)改革。

要把建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度作為開展市場化債轉(zhuǎn)股的前提條件。通過市場化債轉(zhuǎn)股推動(dòng)企業(yè)改組改制,形成股權(quán)結(jié)構(gòu)多元、股東行為規(guī)范、內(nèi)部約束有效、運(yùn)行高效靈活的經(jīng)營機(jī)制,提高企業(yè)經(jīng)營管理水平。

債轉(zhuǎn)股企業(yè)要健全公司治理結(jié)構(gòu),合理安排董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和高級(jí)管理層,建立權(quán)責(zé)對(duì)等、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的決策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。

(三)落實(shí)和完善相關(guān)政策。

支持債轉(zhuǎn)股企業(yè)所處行業(yè)加快重組與整合,加大對(duì)債轉(zhuǎn)股企業(yè)剝離社會(huì)負(fù)擔(dān)和輔業(yè)資產(chǎn)的支持力度,穩(wěn)妥做好分流安置富余人員工作,為債轉(zhuǎn)股企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更為有利的產(chǎn)業(yè)與市場環(huán)境。

符合條件的債轉(zhuǎn)股企業(yè)可按規(guī)定享受企業(yè)重組相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。根據(jù)需要,采取適當(dāng)財(cái)政支持方式激勵(lì)引導(dǎo)開展市場化債轉(zhuǎn)股。

(四)強(qiáng)化約束機(jī)制。

加強(qiáng)對(duì)市場化債轉(zhuǎn)股相關(guān)主體的信用約束,建立債轉(zhuǎn)股相關(guān)企業(yè)和機(jī)構(gòu)及其法定代表人、高級(jí)管理人員的信用記錄,并納入全國信用信息共享平臺(tái)。構(gòu)建市場化債轉(zhuǎn)股參與各方失信行為聯(lián)合懲戒機(jī)制,依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)嚴(yán)格追究違法違規(guī)單位及相關(guān)人員責(zé)任。

強(qiáng)化對(duì)債轉(zhuǎn)股企業(yè)的財(cái)務(wù)杠桿約束,在債轉(zhuǎn)股協(xié)議中,相關(guān)主體應(yīng)對(duì)企業(yè)未來債務(wù)融資行為進(jìn)行規(guī)范,共同制定合理的債務(wù)安排和融資規(guī)劃,對(duì)資產(chǎn)負(fù)債率作出明確約定,防止企業(yè)杠桿率再次超出合理水平。

規(guī)范債轉(zhuǎn)股企業(yè)和股東資產(chǎn)處置行為,嚴(yán)格禁止債轉(zhuǎn)股企業(yè)任何股東特別是大股東掏空企業(yè)資產(chǎn)、隨意占用和挪用企業(yè)財(cái)產(chǎn)等侵害其他股東權(quán)益的行為。防范債轉(zhuǎn)股企業(yè)和實(shí)施機(jī)構(gòu)可能存在的損害中小股東利益的不正當(dāng)利益輸送行為。

建立投資者適當(dāng)性管理制度,對(duì)投資者參與市場化債轉(zhuǎn)股設(shè)定適當(dāng)資格與條件,鼓勵(lì)具有豐富企業(yè)管理和重組經(jīng)驗(yàn)的機(jī)構(gòu)投資者參與市場化債轉(zhuǎn)股。完善個(gè)人投資者適當(dāng)性管理制度,依法建立合格個(gè)人投資者識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)和自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的信用承諾制度,防止不合格個(gè)人投資者參與市場化債轉(zhuǎn)股投資和超出能力承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

(五)加強(qiáng)和改進(jìn)服務(wù)與監(jiān)督。

各部門和單位要健全工作機(jī)制,加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合,做好服務(wù)與監(jiān)督工作。要按照分工抓緊完善相關(guān)政策,制定配套措施。要加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo),及時(shí)研究新情況,解決市場化債轉(zhuǎn)股實(shí)施中出現(xiàn)的新問題。加強(qiáng)政策宣傳,做好解讀、引導(dǎo)工作。

各地人民政府要營造良好的區(qū)域金融環(huán)境,支持債權(quán)人、實(shí)施機(jī)構(gòu)、企業(yè)自主協(xié)商,維護(hù)公平競爭的市場秩序,保持社會(huì)穩(wěn)定,做好相關(guān)工作。

國家發(fā)展改革委、人民銀行、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)等相關(guān)部門和單位要指導(dǎo)銀行、實(shí)施機(jī)構(gòu)和企業(yè)試點(diǎn)先行,有序開展市場化債轉(zhuǎn)股,防止一哄而起;加強(qiáng)全過程監(jiān)督檢查,及時(shí)歸集、整理市場化債轉(zhuǎn)股相關(guān)信息并進(jìn)行分析研究,適時(shí)開展市場化債轉(zhuǎn)股政策效果評(píng)估,重大問題及時(shí)向國務(wù)院報(bào)告。